零基预算，破解“路径依赖”

今年的政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。

这是“零基预算改革”首次写入政府工作报告。政府预算编制从“零”开始，打破传统“基数+增长”模式，直击“护盘子、守基数、争资金”等问题……“零基预算”引发社会热议。

从“基数预算”迈向“零基预算”

何为零基预算？顾名思义，“零基预算”即从“零”开始编制预算，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。

2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。

从运用理念到深化改革，2021年以来，央地均已围绕“零基预算”积极开展改革试点工作。

中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。地方层面，安徽、广西、甘肃等省份也在积极推动零基预算改革。

此前，各级政府预算编制多采取“基数预算”方法，即以上年度预算收支为基数向上浮动，适当考虑一定增长比例分配资金。该方法工作量小、易于操作，预算收支连续性较强，但易产生“路径依赖”“为了花钱而花钱”等问题。“传统预算编制方法容易导致财政资金分配固化，影响资金利用效率，有可能造成财政资金的积压和浪费。”中国财政科学研究院院长杨志勇说。

从“基数预算”迈向“零基预算”，体现了财政资金避免“撒胡椒面”、注重“精准滴灌”的政策取向。

“开展零基预算改革，意味着以零为基点编制预算，一切从实际需要出发，重新评估每一项支出的必要性和合理性，有利于将更多财力用于保障国家重大战略任务和重点民生项目。”杨志勇说。

零基预算虽然以零为基点编制预算，但并不意味着将整个预算体系推倒重来。杨志勇表示，零基预算强调的是根据实际需求和目标重新评估每一项支出的必要性和合理性，清理无效的财政支出，从而使财政资金配置效率和使用效益得到提升，让有限的资金发挥最大的效益。

破解“护盘子、守基数、争资金”

零基预算改革涉及既有资金分配格局，需要“动真碰硬”。

2021年以来，多个省市推动本级零基预算改革，直击“护盘子、守基数、争资金”等传统基数预算编制中的问题，力争将无效资金“挤出来”。护盘子，即各项目资金分配存在“路径依赖”；守基数，即每年编制预算“只能多、不能少”；争资金，即个别部门“要谋事、先要钱”。这些都成为改革着力破解的方面。

安徽是国内较早推动零基预算改革的省份之一。安徽省财政厅相关负责人介绍，该省在零基预算改革前，省级一些领域的支出政策较分散，项目资金安排存在重复现象，一些预算部门“护盘子、守基数”。有的政策项目到期没有清理退出，甚至一些陈旧项目资金仍在超期执行；有的部门资金固化到内设处室，“一个处室一项资金”。

2022年拉开全省深化零基预算改革的序幕；2023年度过全面实施零基预算改革的首个完整年，当年仅省级就“挤”出无效财政资金超80亿元……在省一级，安徽省全面清理省级185项支出政策，变“只增不减”为“能增能减”，预算部门项目数较改革前下降22%。在市一级，2021年至2024年，安徽省市级部门预算项目数量压缩了50%。如今，安徽省的一个政府部门申请资金，必须提前谋划项目，并按照轻重缓急排序，财政部门再统筹安排资金。“2025年，全省财政部门将打造零基预算改革‘2.0版’，进一步向横向拓展、纵向延伸，推动财政金融协同发力。”安徽省财政厅相关负责人说。

此外，河南省郑州市去年提出，对2000万元以上的延续项目和2025年所有新增项目开展预算评审，以此作为零基预算改革试点；甘肃省去年出台实施方案，进一步深化零基预算改革，全面清理规范支出政策，将项目支出细化为5种类型，明确每一类资金测算依据和安排方式，推动项目跟着政策走、资金跟着项目走。

记者梳理发现，在省级行政区中，江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古等已于2024年发布深化零基预算改革方案，明确从编制2025年预算起，在全省（自治区）或部分地区实行零基预算编制方法。业内人士预计，随着“支持地方深化零基预算改革”写入政府工作报告，今年会有更多省份将改革提上日程。

将“挤出”的资金用在“刀刃”上

预算管理制度改革是深化财税体制改革的重要一环。推动零基预算改革，不仅可以打破财政支出固化格局，还可将“挤出”的资金用于改善民生、国家重大战略等领域，“有破有立”助力财政政策提质增效、促进经济高质量发展。

在湖南省，零基预算改革取得初步成效，省级财政专项资金从42项整合为33项、压减21%，从而腾出更多财力用于改善民生。2025年，湖南省十大重点民生实事预计投入近600亿元，一批民生实事将提标扩围。其中，居民人均基本公卫补助标准提高到不低于99元；城市、农村低保指导标准分别提高到不低于每人每月740元、485元；扩大消费品以旧换新补贴范围，对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等数码产品给予补贴。

财政资金更加注重“精准滴灌”，经营主体感受明显。安徽见行科技有限公司战略支撑中心主任张棋瑞介绍，该公司去年承担的一项省科技创新攻关项目获得财政支持，创下了公司成立以来获得的科技计划项目经费最高纪录。“改革前，公司每年获得的政府资金支持在300万元以下。改革后，关键领域的企业能获得更多资金支持，去年我们承担的‘高稳定多自由度纳米级驱动关键技术研究及应用’省科技创新攻关项目获批800万元财政经费支持，大大缓解了企业资金压力。”张棋瑞说。

“过去，项目落地实施主要依靠本级财政资金予以保障。零基预算改革后，财政统筹作用强化，可通过引进专项债券、社会资本等方式，用小资金撬动‘大民生’，提升重点项目的保障能力，同时将零散项目统筹整合，进一步优化财政支出结构，让‘好钢用在刀刃上’。”广西壮族自治区玉林市财政局工作人员邱文源说。

业内人士也指出，如果所有支出都不参考历史信息，就需重新测算、评估、论证，巨额工作量使绝对的零基预算几乎不可能实现。因此，在国内外实践中，零基预算更多体现为运用这一理念完善预算管理。目前，各地推行零基预算改革时也有所侧重，比如更多地从专项资金入手。

未来应如何深化零基预算改革？杨志勇认为，下一步,应在编制零基预算过程中建立健全支出标准体系，让预算编制有据可依。

“零基预算改革不仅涉及财政部门，还牵涉所有使用财政资金的各地方、各部门。改变支出格局，意味着触动资金使用主体的利益。在各使用主体对提高财政资金效率达成共识的基础上，需要做好政策评估，得到更充分的支出预算编制依据，有序推动改革。”杨志勇说。